Riceviamo e pubblichiamo un controbuto di Lucia Gennari (avvocata di ASGI), Francesco Ferri (attivista ed operatore legale di ASGI) e Carlo Caprioglio (dottorando presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università Roma Tre) sulla tematica, attuale e dibattuta, degli hotspot, qui intesi non solo in quanto luoghi e dispositivi di gestione e controllo dei migranti, bensì anche come ‘approccio’, ovvero come insieme di pratiche istituzionali e governative, talvolta neanche necessariamente regolamentate, che negli ultimi tempi trova attuazione al di là del luogo ‘hotspot’, flettendosi alle esigenze sempre più stringenti di controllo e confinamento delle persone migranti.
Ringraziamo Carlo Caprioglio, Lucia Gennari e Francesco Ferri per il post. Buona lettura!
Dentro e oltre l’approccio hotspot. Brevi riflessioni su funzionamento e significato del sistema degli hotspot in Italia
di Carlo Caprioglio, Francesco Ferri e Lucia Gennari
Perché è necessario e utile oggi occuparsi dell’approccio hotspot?
Le attuali politiche europee in tema di migrazioni tendono a strutturarsi intorno alla 
distinzione tra “richiedenti asilo” e “migranti economici” – e in questo senso vanno, tra gli altri, il piano di relocation dei richiedenti asilo e le proposte della Commissione per la riforma del sistema di asilo europeo. E’ forse il caso di chiarire sin d’ora come la dicotomia richiedenti asilo/migranti economici sia il prodotto di una retorica che ha opposto alle “migrazioni forzate” quelle “volontarie”, ovvero determinate da motivazioni di carattere economico. Una retorica che non solo non coglie la complessità dei fenomeni migratori contemporanei, ma che fonda un approccio limitativo del diritto d’asilo. In questo senso, tale costruzione discorsiva si rivela funzionale a legittimare le politiche restrittive in materia di immigrazione, senza però entrare in aperta contraddizione con gli obblighi internazionali e il rispetto dei diritti umani.
L’adozione dell’“approccio hotspot” rappresenta un punto di svolta delle tendenze politiche ora accennate. Gli hotspot, infatti, rappresentano uno dei dispositivi cardine per una gestione “procedimentata” e (all’apparenza) razionale dei flussi migratori verso l’Europa meridionale, costituendo il primo meccanismo di “filtro” dei flussi migratori in arrivo in Grecia e Italia volto a distinguere tra (veri) richiedenti asilo e migranti economici, e quindi “irregolari”. Dietro la retorica di gestione razionale dei movimenti migratori, tipica della governance europea, si cela un insieme di pratiche dirette a differenziare illegittimamente i migranti in base alla nazionalità dichiarata dai migranti allo sbarco. Nell’attribuire ai migranti status giuridici distinti a seconda della loro nazionalità – “ricollocabile”, “richiedente asilo” e “migrante economico” (ovvero, irregolare) – il passaggio attraverso l’hotspot dà immediata “materialità” alla distinzione tra migrazioni forzate ed economiche, producendo conseguenze tanto concrete, quanto gravi, sulle condizioni e le possibilità di vita delle donne e degli uomini migranti.
Alla luce della riconfigurazione in corso, quindi, ogni tentativo di analizzare le politiche migratorie europee e le loro trasformazioni, ha necessariamente a che fare con il tema degli hotspot. Ogni discorso sulla gestione delle migrazioni in Europa tende, infatti, a intrecciarsi con il funzionamento degli hotspot e, più in generale, con l’implementazione dell’approccio hotspot. Il termine “hotspot” non indica, infatti, soltanto quei siti istituzionali collocati in determinate aree di sbarco del Sud Italia, ma implica, più in generale, un insieme di pratiche in corso di diffusione lungo tutta la filiera del c.d. migration management. In questo senso, fare riferimento all’approccio hotspot consente di mettere a fuoco la natura duale che caratterizza il concetto di “hotspot”: un luogo istituzionale, la cui funzione è “ricevere” e gestire gli sbarchi e, allo stesso tempo, un insieme di pratiche di matrice governamentale che trovano applicazione al di là dei centri definiti espressamente come “hotspot”. Con riferimento a quest’ultimo aspetto, a mo’ di esempio, può essere riportato il caso degli Uffici dell’immigrazione di un numero significativo di Questure italiane: questi operano, infatti, seguendo una logica in buona parte sovrapponibile a quella che, come si avrà modo di evidenziare, definisce il funzionamento degli hotspot, ovvero differenziando la “gestione” delle domande di asilo in base alla nazionalità dichiarata, che diviene il principale discrimine per l’accesso alla procedura di protezione internazionale.
Funzione e funzionamento degli “hotspot” in Italia: un’analisi a partire dai documenti istitutivi del “sistema hotspot”
Sono due i documenti, di origine diversa ma accomunati dall’assenza di valore normativo, a definire l’approccio hotspot, nonché le strutture e le modalità in cui esso si realizza in Italia. Il primo è l’Agenda Europea sulla migrazione del 2015 che per la prima volta introduce l’approccio, tracciandone le caratteristiche essenziali. Il secondo è la Road map italiana del 2016, redatta dal Ministero dell’Interno, che declina le indicazioni europee per applicarle al caso italiano. A quest’ultima, il Ministero ha allegato le c.d. Standard Operating Procedure (S.O.P.), che definiscono nel dettaglio le procedure che devono essere applicate all’interno degli hotspot, a partire dal momento dello sbarco dei migranti. Infine, una parziale – e a nostro avviso, insufficiente – copertura normativa dell’approccio hotspot si ha solamente nel febbraio 2017 con il c.d. “Decreto Minniti”. La cronologia mette in luce come gli hotspot abbiano operato, in Italia, per oltre un anno in assenza di copertura normativa (1). Il diritto positivo è quindi intervenuto in un secondo momento – prima a livello europeo e poi in Italia – riconoscendo un sistema operativo nella prassi, sulla base di atti amministrativi o di mero indirizzo politico.
Rispetto al contenuto dei documenti istitutivi, sono due gli aspetti che mettono in luce i tratti caratteristici di funzione e funzionamento del sistema hotspot. Il primo concerne la funzione degli hotspot, individuata esplicitamente nella distinzione tra le diverse categorie di migranti in ingresso: richiedenti asilo “in clear need of protection” e quindi “ricollocabili”, potenziali richiedenti asilo di nazionalità che non possono accedere alla “relocation” e, infine, migranti economici. Il secondo aspetto riguarda, invece, il ruolo riservato alle agenzie europee nel supporto delle autorità degli stati membri sottoposti a una “particolare pressione migratoria”: in altri termini, Grecia e Italia.
Si tratta di un ruolo centrale nella procedura hotspot, che si traduce concretamente in uno stretto controllo dell’operato delle autorità nazionali nell’identificazione dei migranti.
Per quanto riguarda gli attori coinvolti, accanto alla polizia italiana e alle agenzie europee (Frontex, Easo), le organizzazioni internazionali (Unhcr, Oim) e alcune ONG giocano un ruolo rilevante nelle pratiche di differenziazione dei migranti. Infatti, gli attori umanitari si occupano in via tendenzialmente esclusiva delle procedure di screening delle vulnerabilità e soprattutto dell’informativa legale, secondo modalità che sembrano calibrate a seconda del gruppo nazionale cui l’informativa è rivolta. In questo senso, il ruolo degli attori umanitari risulta integrato all’interno di una procedura di “classificazione” dei migranti che contribuisce a dare materialità alle “categorie” cui i migranti sono ascritti.
La funzione di selezione e classificazione emerge chiaramente dalla lettura della S.O.P., secondo le quali, terminate le procedure di identificazione nell’hotspot, i dati personali dei migranti devono essere inseriti nel database “Eurodac” sotto la categoria “ingresso irregolare” (Cat. 2). Se, da un lato, ciò è coerente con il fatto che i migranti non hanno fatto ingresso regolare attraverso i valichi di frontiera, dall’altro, è interessante notare come sia proprio il passaggio attraverso le “maglie” dell’hotspot a produrre la differenziazione degli statuti giuridici. Infatti, mentre i migranti considerati come “richiedenti asilo” accedono al settore dell’hotspot destinato alla prima accoglienza, per poi essere inseriti nel circuito dell’accoglienza istituzionale, ai migranti definiti come “economici” è notificato un provvedimento di espulsione. Sebbene nella maggior parte dei casi questi ultimi lascino l’hotspot con l’ordine di allontanarsi dal territorio italiano entro sette giorni, si riscontrano casi in cui all’espulsione segue direttamente una misura di trattenimento e il rimpatrio. Negli ultimi mesi, ad esempio, soprattutto in seguito al trattenimento nell’hotspot di Lampedusa, un numero rilevante di cittadini tunisini è stato rimpatriato mediante l’emissione di provvedimenti di respingimento differiti, in assenza di una valutazione caso per caso e della verifica dell’eventuale volontà di richiedere la protezione internazionale. Ad ogni modo, al di là dell’effettività della misura dell’espulsione, nei confronti di coloro che non rientrano nelle “categorie” della in clear need of protection o dei richiedenti asilo “potenziali”, l’hotspot opera come un dispositivo di clandestinizzazione, con tutta una serie di gravi conseguenze rispetto ad esempio alla possibilità di regolarizzare la propria condizione e di accedere ai servizi fondamentali.
L’hotspot di Taranto e la gestione della mobilità interna: il caso dei trasferimenti da nord
Uno degli aspetti che caratterizza sia il complessivo “approccio hotspot” che le specifiche “aree hotspot” risiede nella flessibilità e adattabilità ai diversi contesti e alle variabili esigenze di gestione della mobilità migrante. Riprendendo le parole della Commissione, “il sistema dei punti di crisi dell’Unione Europea si è rivelato uno strumento flessibile ed utile che può essere adattato ad ogni Stato membro nella stessa situazione”, ovvero per far fronte a contesti di particolare “pressione migratoria” (2) . La flessibilità del dispositivo si riflette anche sulla dimensione temporale nella misura in cui “in via di principio, una sezione di frontiera esterna dovrebbe essere considerata un ‘hotspot’ per il limitato periodo di tempo in cui sussiste una situazione di crisi o emergenza” (3). L’hotspot è quindi immaginato per essere “uno strumento flessibile e fatto su misura” (4) per affrontare situazioni differenti e mutevoli nel corso del tempo: un dispositivo che, di conseguenza, si configura per sua natura come in continua evoluzione.
La flessibilità del dispositivo emerge con particolare evidenza nel caso dell’hotspot di Taranto, in cui si è prodotta, nella prassi, una moltiplicazione delle sue funzioni. Nel corso del tempo, la struttura ha risposto ad almeno tre diverse esigenze di gestione delle migrazioni. La prima è quella in un certo senso “ufficiale”, ovvero di identificazione e selezione dei migranti in arrivo.
La seconda è stata quella di sopperire all’insufficienza di posti nei centri di accoglienza, “ospitando” temporaneamente i migranti trasferiti da altre strutture quali ad esempio il CARA di Bari (ora chiuso). Infine, l’hotspot di Taranto ha assunto un ruolo centrale nelle pratiche di (ri)identificazione dei migranti intercettati nelle zone di frontiera (Ventimiglia, Como), e in alcune città del nord Italia (Milano). Si tratta di una prassi, quella dei trasferimenti da nord, che riguarda esclusivamente la struttura di Taranto e che, stando ai numeri, si è rivelata nel corso del tempo la principale funzione dell’hotspot stesso.
I fatti sono tendenzialmente noti, quindi ci si limita a un rapido richiamo. Da circa un anno e mezzo, in alcune località dell’Italia settentrionale si assiste a sistematiche operazioni di polizia volte ad alleggerire la pressione sulle frontiere interne (l’espressione è del capo della polizia Gabrielli, estate 2016).
Questa prassi di polizia si dispiega principalmente lungo l’asse Ventimiglia/Taranto: la polizia rintraccia i cittadini stranieri nella città di frontiera (nei pressi del confine, lungo il greto del fiume Roja, nei luoghi di socialità in città, ecc.), li trattiene (negli uffici della polizia in frontiera alta o nei locali della polizia di Ventimiglia) e li trasferisce in bus all’hotspot di Taranto. Dal punto di vista giuridico, si tratta ancora una volta di una prassi connessa agli hotspot la cui (scarna) previsione normativa è sopraggiunta solo con l’approvazione del c.d. “Decreto Minniti”. Se si guarda ai dati relativi al funzionamento dell’hotspot di Taranto, il numero di persone trasferite da nord supera ampiamente il numero di quelle sbarcate. Secondo il Rapporto sui centri di identificazione ed espulsione della Commissione straordinaria per la tutela dei diritti umani del Senato (gennaio 2017), delle 14.576 persone transitate dall’hotspot di Taranto da marzo a ottobre 2016, ben 9.528 erano migranti rintracciati all’interno del territorio italiano e trasferiti coattivamente a Taranto per essere identificati.
La portata della prassi non sembra essere diminuita: nell’ultimo aggiornamento del rapporto (dicembre 2017) si legge infatti che, nella sola settimana in cui si è svolto il sopralluogo, nell’hotspot di Taranto era previsto l’arrivo di circa 300 persone da Ventimiglia. Ed è appena il caso di sottolineare come non vi sia alcuna ragione di ordine giuridico alla base di questa prassi: ai fini dell’identificazione dei soggetti intercettati a Ventimiglia o a Como (e a maggior ragione, a Milano) potrebbero infatti essere utilizzate le Questure territoriali.
Ma al di là dei numeri, un aspetto rilevante di tale prassi risiede nella sua indifferenza rispetto alla condizione giuridica individuale dei migranti. Essa infatti coinvolge persone in condizione di illegalità, titolari di permessi di soggiorno per richiesta asilo, titolari di protezione internazionale e, in alcuni casi, anche i minori non accompagnati. Da questa prospettiva, la condizione di regolarità non esclude la possibilità concreta di subire una misura restrittiva della libertà personale. Non esistendo alcuna procedura di differenziazione, nelle aree di frontiera (e non solo) i migranti appaiono tutti esposti alla misura del trasferimento forzato. Ciò sembra indicare un parziale svuotamento del valore e del significato dei diversi status – e dei diritti ad essi collegati – in forza di esigenze di polizia mascherate da ragioni di ordine pubblico. Attraverso la clausola dell’ordine pubblico, la necessità politica di governare la mobilità neutralizza la condizione giuridica di regolarità del soggiorno: nelle aree frontaliere, infatti, indipendentemente dal loro status giuridico, i migranti possono essere fermati e trasferiti a migliaia di chilometri di distanza per essere sottoposti a procedure di re-identificazione la cui durata implica, nei fatti, fino a 48 ore di trattenimento.
Rispetto ai titolari di permesso di soggiorno, è interessante notare come, almeno fino alla primavera del 2017, a coloro che avevano già avviato e talvolta concluso la procedura di protezione internazionale veniva notificato un “invito” a presentarsi entro pochi giorni presso la Questura in cui era stata in precedenza formalizzata la domanda di asilo. Un “invito” accompagnato dalla minaccia della sanzione penale in caso di inottemperanza (5). Nella prospettiva di chi scrive, tale prassi mette in luce lo stretto legame che esiste tra l’istituzione degli hotspot e gli obiettivi di governo della mobilità migrante, non solo in ingresso, ma anche all’interno dello stesso spazio europeo e del territorio degli stati membri. In questo senso vanno, tra gli altri, la proposta di riforma della c.d. “direttiva accoglienza” avanzata dalla Commissione europea e il nuovo regime delle notifiche degli atti inerenti alla procedura d’asilo introdotto dal “Decreto Minniti”.
In particolare, l’obiettivo di disciplinare la mobilità dei richiedenti asilo è perseguito, non tanto mediante normative restrittive della mobilità interna, quanto attraverso prassi burocratiche e pratiche di polizia che tendono a “confinarli” nei luoghi di accoglienza cui sono assegnati, collegando ai movimenti non autorizzati conseguenze negative anche sulla possibilità di riconoscimento della protezione internazionale.
In definitiva, situato in un contesto in cui la limitazione dei c.d. “movimenti secondari” dei migranti risulta un obiettivo centrale delle politiche europee, il caso dei trasferimenti coatti all’hotspot di Taranto permette alla riflessione di andare oltre alla narrazione rassicurante della governance europea, in cui le violazioni dei diritti dei migranti costituiscono esternalità negative che saranno presto risolte attraverso correttivi di ordine giuridico.
Nella nostra prospettiva, infatti, condensando all’interno di luoghi paradigmatici le strategie, i saperi e gli attori all’opera nei diversi dispositivi di controllo della mobilità umana attraverso i confini, nonché le forme di resistenza che i migranti da sempre agiscono, l’approccio hotspot ci parla più in generale del processo di riconfigurazione del sistema europeo di gestione delle migrazioni. Non è un caso quindi che ai trasferimenti coatti lungo la direttrice Ventimiglia/Taranto corrispondano i contromovimenti dei migranti stessi che, con costante frequenza, ritornano nelle località di confine per provare nuove strategie di attraversamento informale. Si tratta a tutti gli effetti di un doppio movimento: lineare e coatto – da nord a sud – ripetuto anche cinque, sei volte dalla stessa persona. Tendenzialmente più frastagliato, segmentato e complesso lungo la direttrice opposta. Questo doppio movimento ribadisce la natura duale dei dispositivi di governo delle migrazioni: terreno di sperimentazioni di nuove pratiche governamentali, campo di tensione strutturalmente caratterizzato da conflitti e resistenze.
Note
(1) L’assenza di una sufficiente copertura normativa del sistema hotspot a livello europeo è espressamente segnalata dal report ‘On the frontline: the hotspot approach to managing migration’, Commissione JURI del Parlamento europeo, maggio 2016. (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556942/IPOL_STU%282016%29556942_EN.pdf)
(2) COM(2017) 558 final “Comunicazione della Commissione al Parlamento Europea, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle regioni sull’attuazione dell’agenda europea sulla migrazione” 27.9.2017, p. 13.
(3) Explanatory note on the hotspot approach, p. 3
(4) Explanatory note on the hotspot approach, p. 2
(5) Nello specifico, l’avviso contiene il richiamo all’art. 650 c.p. (inottemperanza all’ordine dell’autorità): un reato punito con l’arresto fino a tre mesi e con un’ammenda.
Per citare questo post
Gennari Lucia , Ferri Francesco e Caprioglio Carlo (2018), “Dentro e oltre l’approccio hotspot. Brevi riflessioni su funzionamento e significato del sistema degli hotspot in Italia.”, in Studi sulla Questione criminale online, pubblicato al link https://studiquestionecriminale.wordpress.com/2018/03/13/dentro-e-oltre-lapproccio-hotspot-brevi-riflessioni-su-funzionamento-e-significato-del-sistema-degli-hotspot-in-italia-di-lucia-gennari-francesco-ferri-e-carlo-
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