Pubblichiamo un contributo di Federica Borlizzi (Università degli studi di Roma di Tre) utile a comprendere le derive e gli usi del diritto amministrativo in chiave punitiva e a ragionare sui futuri sviluppi del controllo sociale coercitivo nei centri urbani italiani.

Ringraziamo Federica e buona lettura!

Daspo urbano e governo delle città: riflessioni a margine di una ricerca empirica

di Federica Borlizzi

Leggi speciali: oggi per gli ultrà, domani per tutta la città”

Sono passati 5 anni e mezzo da quando il buon Minniti, con il suo d.l. n.14/2017, decise di introdurre nel nostro ordinamento il c.d. Daspo urbano. Questa inedita misura di prevenzione atipica era stata mutuata dal contesto calcistico, dove il Divieto di Accesso alle manifestazioni SPOrtive esiste e persiste da più di 30 anni (legge n.401/1989), con una relativa disciplina continuamente irrigidita da un uso compulsivo della decretazione d’urgenza. Succedeva un qualsiasi episodio di violenza nell’ambito di una partita di calcio (dall’omicidio Esposito a quello Raciti)? Ebbene, la risposta era sempre quella di un bel decreto-legge che andasse ad estendere i presupposti soggettivi e oggettivi di applicazione del Daspo sportivo, rendendo progressivamente destinatario l’ultras di una normativa dotata di un carattere di assoluta specialità. Basti pensare che, attualmente, se si è meramente denunciati per alcuni reati può essere disposto dal questore un Daspo sportivo per una durata di 5 anni (addirittura 10 anni in caso di “recidiva”), senza alcun tipo di convalida da parte dell’autorità giudiziaria, con buona pace per l’habeas corpus.

Si asseriva che tale allontanamento dal baricentro dei principi fondamentali del nostro ordinamento fosse giustificato dalle peculiarità proprie della violenza da stadio, il cui contenimento richiedeva l’utilizzo di strumenti d’eccezione. Tuttavia, l’insidia maggiore era rappresentata dal rischio che quelle norme, nate in deroga ai principi generali, venissero “adattate a contesti del tutto impropri, con il conseguente sovvertimento del rapporto regola/eccezione” (Curi, 2007). D’altronde già agli inizi degli anni 2000, le tifoserie avevano profetizzato: “leggi speciali, oggi per gli ultrà, domani per tutta la città”. Proprio nel 2017, il Daspo compie quest’importante salto di qualità, passando dalla periferia al centro del nostro sistema giuridico. Destinatari dei nuovi divieti non saranno più solo i “teppisti da stadio” ma quelle soggettività che animano le nostre città con dei comportamenti ritenuti, di volta in volta, “pericolosi”, “immorali”, “incivili”, pur non integrando -in alcuni casi- alcuna tipologia di reato. Il Daspo diviene, infatti, strumento per tutelare una “sicurezza urbana” definita dall’art.4 del d.l. n.14/2017 come un “bene giuridico onnivoro”, non privo di venature estetiche -il “decoro”- e soggettivo-emozionali, la “vivibilità” (Riva e altri, 2017).

Nonostante la sua recente introduzione, possiamo già evidenziare come la disciplina del Daspo urbano sembri destinata a seguire la medesima parabola del Daspo sportivo, ossia a subire le perverse conseguenze derivanti da un uso fortemente emotivo della decretazione d’urgenza. Non a caso, in soli tre anni, sono già interventi ben tre decreti-legge (n.113/2018; n. n.53/2019; n.130/2020) che ne hanno irrigidito la disciplina, estendendone i presupposti applicativi e prevedendo specifiche fattispecie incriminatrici in caso di violazione. Di più, questa tendenza ad una amministrativizzazione del diritto penale nasconde la consapevolezza del legislatore di poter giocare sul “nomen juris” delle sanzioni, con delle misure formalmente denominate “amministrative” ma che, per la loro afflittività, possono paragonarsi a delle vere e proprie pene (L. Ferrajoli, 2000). Si tratta di una pratica antica che si è consolidata negli ultimi anni. Infatti, lo strumento amministrativo, per la sua “duttilità” e per l’essere libero da “impacci garantisti”, è divenuto un importante alleato dei processi di securitizzazione e a subirne le conseguenze sono state delle categorie ben determinate: migranti; attivisti; marginalità urbane.

Il Daspo urbano si inserisce in questa logica ossia all’interno di un diritto municipale punitivo che attribuisce a determinati soggetti (sindaco, questore, forze di polizia statali o locali) ampi poteri ed ampia discrezionalità di azione, con il fine di “sterilizzare il territorio” da quanti sono considerati potenziali elementi di disturbo per il “decoro” delle città (Pitch, 2013). Il controllo sociale basato sul “modello attuariale” (A. De Giorgi, 2002) raggiunge, così, nuove punte di maturità, con una limitazione della libertà di movimento che colpisce categorie ben determinate di soggetti, in considerazione della “classe di rischio” cui appartengono.

Diamo i numeri: un’indagine empirica in materia di Daspo urbano

Quanti sono stati i Daspo urbani disposti in questi 5 anni e mezzo? Chi sono stati i destinatari di queste misure? Il Daspo urbano ha avuto una portata solo simbolica o è divenuto un reale strumento di controllo della mobilità all’interno delle nostre città? Domande semplici a cui è difficile dare risposta.

Infatti, diversamente dal Daspo sportivo (i cui dati sono resi pubblici), per l’ordine di allontanamento ed il divieto di accesso alle aree urbane non vi è traccia di documenti ufficiali sui provvedimenti emessi. Ciò, in ogni caso, non ha impedito al legislatore di inasprire, nel corso degli ultimi tre anni, la disciplina del Daspo urbano, confermando un tratto caratteristico delle politiche securitarie ossia la completa assenza di una valutazione sui costi sociali e sulle implicazioni civiche delle stesse (Wacquant, 2006). Per provare, dunque, ad avere tali dati è stato necessario presentare al Ministero dell’Interno delle istanze di accesso civico generalizzato. Le informazioni che seguono sono, dunque, frutto di questo lavoro d’indagine1.

I provvedimenti emessi

Il 1° dato da evidenziare riguarda il numero dei provvedimenti: dal 20 febbraio 2017 al 1° luglio 2022 sono stati emessi 40.252 ordini di allontanamento e divieti di accesso.

Periodo di riferimentoProvvedimenti emessi

Dal 20 febbraio 2017- al 1° luglio 2022

40.252

In particolare, negli ultimi 2 anni, si segnala un consolidamento nell’utilizzo di tali misure. Infatti, se nei primi tre anni e mezzo (dal 20 febbraio 2017 al 30 settembre 2020) avevamo 21.679 provvedimenti adottati, per una media di 16 al giorno; nel periodo successivo (1° ottobre 2020 – 1° luglio 2022) le misure arrivano a 18.573, con una media che aumenta a 29 al giorno. Peraltro, il Daspo urbano è stato utilizzato anche durante il peculiare periodo del c.d. lockdown totale (9 marzo-18 maggio 2020). Davanti a città deserte, con scuole, università e locali chiusi, ci saremmo aspettati un azzeramento di tale misura. Così non è stato. In quei 69 giorni in cui la maggior parte della popolazione era chiusa in casa a causa della pandemia da Covid 19, nelle nostre città sono stati emessi 644 Daspo urbani, soprattutto nella forma dell’ordine di allontanamento (n.594). Insomma, chi una casa non ce l’aveva, oltre al danno ha subito anche la beffa.

Ritornando ad analizzare i dati generali e guardando alle diverse tipologie di provvedimenti emessi, emerge quanto segue:


20 febbraio 2017- 1° luglio 2022
ProvvedimentoNumerositàPercentuale
Ordine di allontanamento (art.9, c. 1, del d.l. n.14/2017)33.59083,45%
Daspo “semplice” (art.10, comma 2, del d.l. n.14/2017)4.12810,26%
Daspo “antispaccio” (art.13 del d.l. n.14/2017)5691,41%
Daspo “dai locali pubblici” (art.13 bis del d.l. n.14/2017)1.9464,83%
Sanzioni penali per violazione dei divieti di accesso (artt. 10 c.2 e 3; art.13, co.6; 13 bis, c.6, del d.l. n.14/2017)190,05%
Totale complessivo40.252100,00%

Tabella 1 – Numerosità delle diverse tipologie di provvedimento

Nei fatti la complessa architettura del Daspo urbano si declina quasi esclusivamente (ben l’83%) nella forma di quell’allontanamento di 48h che colpisce chi, in determinati luoghi delle città considerati meritevoli di particolare tutela, pone in essere delle condotte ritenute nocumento per il “decoro” (ossia impedisce l’accesso o la fruizione delle infrastrutture fisse o mobili; è colto in stato di ubriachezza; compie atti contrari alla pubblica decenza; esercita attività di commercio e parcheggio abusivo).

Di questi “mini-Daspo” solo una minima percentuale si traduce in un divieto di accesso fino ad 1 anno, disposto dal questore per reiterazione delle condotte (10%). Il ridotto numero di provvedimenti di questa tipologia è indice del fallimento di tale strumento, utilizzato molto meno rispetto all’ordine di allontanamento. Ciò, si badi bene, non perché non vi siano, nei dati ricevuti dal Ministero, ipotesi in cui il medesimo soggetto abbia reiterato più volte le condotte che hanno portato al mini-Daspo ma perché, nonostante la presenza di tali reiterazioni, il questore non sembra aver disposto il divieto di accesso, probabilmente ritenendo che la condotta in questione non potesse rappresentare un “pericolo per la sicurezza”.

Emblematico è il caso di un uomo del Bangladesh quarantenne che, dal settembre 2017 al dicembre 2021, ha ricevuto ben 257 ordini di allontanamento dalla stazione Termini di Roma con un debito accumulato nei riguardi del Comune di Roma (per le sanzioni pecuniarie che presidiano tanto il mini-Daspo quanto la sua violazione) di minimo 76.700 euro. Ebbene, questo signore è divenuto destinatario di un “Daspo semplice” di 1 anno solo dopo essersi visto applicato quel numero abnorme di ordini di allontanamento. Dunque, possiamo ipotizzare che la mancata applicazione, per 4 anni, del divieto di accesso derivi dal fatto che la condotta posta in essere non sia stata ritenuta dal questore “pericolosa” per la sicurezza, avendo -ad esempio- il soggetto esercitato attività di commercio abusivo.

Tuttavia, il decreto Minniti è anche intervenuto sulle c.d. “fattispecie di pericolosità generica” di cui all’art.1 del Codice delle leggi antimafia, prevedendo che tra gli “elementi di fatto” da dover tenere in considerazione per la valutazione della pericolosità del soggetto si debbano considerare le reiterate violazioni degli ordini di allontanamento e dei Daspo urbani. Ecco allora che, il sopracitato signore del Bangladesh, pur non essendo stato destinatario del divieto di accesso per ben 4 anni, perché le sue condotte non erano state ritenute “pericolose”, vede la reiterata violazione dell’ordine di allontanamento divenire “elemento sintomatico della commissione di reati che offendono la sicurezza pubblica”. Insomma, per tali soggetti, la beneamata “pericolosità” uscita dalla porta, sembra proprio rientrare dalla finestra.

I soggetti destinatari

I 40.252 provvedimenti emessi negli ultimi 5 anni e mezzo si sono indirizzati nei riguardi di 19.292 persone.

N. provvedimentiN. soggetti colpiti

40.252

19.293

Emerge chiaramente, dunque, la presenza di pluridaspati ossia di soggetti destinatari di una pluralità di ordini di allontanamento e/o di divieti di accesso. Basti pensare che 4 persone su 19.293 (ossia lo 0,02%) sono state complessivamente colpite da ben 908 provvedimenti, pari al 2% del totale. Questa triste classica dei pluridaspati vede al 1° posto un signore del Pakistan destinatario di 259 misure (258 ordini di allontanamento ed un Daspo semplice); al 2° posto il sopramenzionato signore del Bangladesh; poi 2 donne della Romania, destinatarie rispettivamente di 207 e 184 misure. Tutte e quattro queste persone si sono viste applicare tali provvedimenti nella città di Roma, in particolare l’ufficio segnalante risulta essere quasi sempre quello dei Carabinieri del “nucleo scalo stazione Termini”, a conferma dell’esistenza di una prassi di utilizzo spropositato dell’istituto del mini-Daspo nella Capitale ed in particolare in prossimità della suddetta stazione.

Non possiamo, in questa sede, analizzare tutti i casi di pluridaspati, che risultano essere numerosissimi. Sicuramente tali dati evidenziano, oltre all’ampia discrezionalità lasciata agli organi accertatori nell’applicazione di tali misure, una preoccupante tendenza: ossia il configurarsi di un vero e proprio abuso dell’ordine di allontanamento e della logica della “dislocazione” ad esso sotteso, con un uso compulsivo e, a tratti illegittimo, di tale strumento, addirittura applicato, in alcuni dei casi suddetti, anche ogni giorno, senza attendere che si sia esaurita la durata del precedente ordine di allontanamento di 48h.

La categoria dei pluridaspati ben palesa come il Daspo urbano sia, in realtà, uno strumento atrocemente vessatorio che si rivolge a condotte che manifestano, nella maggior parte dei casi, un mero disagio sociale e che non possono, dunque, essere affrontate con mezzi punitivi, richiedendo -al contrario- necessarie politiche sociali. D’altronde, si potrà continuare all’infinito, “in nome del decoro” a sanzionare con un ordine di allontanamento un senzatetto ma quest’ultimo continuerà a ripararsi presso una stazione, non avendo altre alternative. Da qui, la constatazione che le politiche securitarie verso tali categorie portino solo ad ulteriori processi di marginalizzazione, che acuiscono le tensioni sociali.

Nazionalità ed età

Per quanto riguarda la nazionalità dei soggetti colpiti dagli ordini di allontanamento e dai divieti di accesso, dall’analisi dei dati del Ministero, emerge come ben il 54% dei destinatari delle misure siano italiani e stranieri provenienti dalla Romania, che complessivamente si vedono applicati quasi 2/3 del totale dei provvedimenti.






NazionalitàN. Soggetti% Sogg. su TotaleN. Provvedimenti% Prov. su Totale
ITALIA7.83240,60%18.05644,86%
ROMANIA2.58313,39%7.10117,64%
BANGLADESH1.2926,70%2.6326,54%
MAROCCO1.0555,47%1.5773,92%
NIGERIA9855,11%1.4193,53%
SENEGAL8624,47%1.3593,38%
TUNISIA3982,06%6681,66%
ALBANIA2711,40%3300,82%
PAKISTAN2651,37%6901,71%
ALTRE NAZIONALITA’3.86520,03%6.42015,95%
Totale complessivo19.293100,00%40.252100,00%
Tabella 3 – Nr. soggetti colpiti e nr. provvedimenti emessi, suddivisi per nazionalità

Seguono, a debita distanza, i cittadini del Bangladesh (7%), del Marocco (5%); della Nigeria (5%), del Senegal (4%), della Tunisia (2%), dell’Albania (1%) e del Pakistan (1%), che complessivamente rappresentano circa il 27% dei destinatari delle misure. Maggiormente pluridaspati sono, rispettivamente, i cittadini provenienti dalla Romania, dall’Italia e dal Bangladesh. In ogni caso, la percentuale di stranieri sottoposta a queste tipologie di misure appare davvero elevatissima (59%). Infatti, se posti in relazione con la relativa popolazione residente, gli stranieri risultano essere destinatari degli ordini di allontanamento e dei divieti di accesso, mediamente, 20 volte in più degli italiani.

Se si analizzano le diverse tipologie di provvedimenti emessi in base alla nazionalità dei destinatari, emerge come: la misura meno gravosa dell’ordine di allontanamento di 48h colpisca in misura maggiore gli stranieri (59%) rispetto agli italiani (41%). Tuttavia il c.d. Daspo “semplice” da reiterazione delle condotte (che richiede la valutazione della “pericolosità” della condotta da parte del questore) vede dei dati -di fatto- invertiti, essendo maggiormente destinatari gli italiani (57%) rispetto agli stranieri (43%). Per quanto riguarda le altre tipologie di divieto di accesso è evidente come esse siano applicate in misura maggiore nei riguardi degli italiani, che sono destinatari del 70% dei c.d. “Daspo antispaccio” e del 67% dei c.d. “Daspo dai locali pubblici”.

Se, poi, guardiamo alle fasce d’età e alla nazionalità dei soggetti colpiti, emerge quanto segue:

Figura 1-Distribuzione dei soggetti colpiti per fasce d’età e nazionalità

Gli stranieri colpiti dal complesso delle misure sono mediamente più giovani degli italiani. Infatti per gli stranieri: (i) la fascia d’età più colpita è quella compresa tra i 30-34 anni (16%); (ii) la quasi totalità dei destinatari dei provvedimenti si concentra nella fascia d’età tra 21 ed i 44 anni, con un dato aggregato del 70%. Diversamente, per gli italiani: (i) la fascia d’età più colpita è quella compresa tra i 50-59 anni (17%); (ii) la gran parte dei destinatari dei provvedimenti si concentra nella fascia d’età tra i 40 ed i 59 anni, con un dato aggregato del 40%.

I destinatari del Daspo “dai locali pubblici”: minorenni e ventenni

Il c.d. Daspo dai locali pubblici è stato introdotto dal d.l. n.113/2018 e, fino all’ottobre 2020, risultava emanato in pochissimi casi, ossia per sole 19 volte. Lo scenario cambia del tutto a seguito delle modifiche che il decreto Lamorgese (quello che avrebbe dovuto “spazzare via i decreti Salvini”) apporterà alla disciplina di tale misura. Modifiche che prendono le mosse dall’omicidio del ventunenne Willy Monteiro, barbaramente ucciso nel settembre 2020 in seguito ad un pestaggio. Dinanzi a questo tragico evento, l’unica risposta data dal legislatore è stata l’innalzamento delle pene per il reato di rissa e l’estensione abnorme dei presupposti -oggettivi e soggettivi- di applicazione di tale divieto di accesso, con un intervento tristemente ridenominato –tra le perplessità della famiglia– addirittura “Daspo Willy”.

In ogni caso, il fine di anticipare la soglia di applicabilità di tale tipologia di Daspo è stato raggiunto: dall’ottobre 2020 al luglio 2022, la misura è stata adotta in ben 1.927 casi, pari al 10% del totale dei provvedimenti disposti in questo arco temporale. Se guardiamo alla nazionalità dei soggetti destinatari del Daspo “dai locali pubblici” (detto anche Daspo “anti-rissa”) vediamo che si è indirizzato nel 67% nei riguardi degli italiani e, nella restante parte (33%), nei confronti degli stranieri. In entrambi i casi si tratta di ragazzi, nella quasi totali uomini, di giovanissima età.

Figura 2-Distribuzione dei soggetti colpiti per fasce d’età e nazionalità (art.13 bis)

In particolare: (i) per gli italiani, il 75% dei soggetti colpiti da tale tipologia di divieto di accesso si concentra nella fascia che va dalla minore età ai 29 anni, con una prevalenza proprio tra i giovanissimi (minori: 19%; fascia 18-20: 25%); (ii) per gli stranieri, l’83% dei soggetti destinatari del Daspo “dai locali pubblici” si concentra nella fascia che va dalla minore età ai 34 anni, con una prevalenza tra i ventenni (fascia età 21-24 anni: 25%). Dei 310 minori colpiti dal Daspo “dai locali pubblici”, l’80% sono italiani ed il 20% stranieri. In particolare, tra i giovanissimi, si registrino: (i) 1 caso di un tredicenne italiano illegittimamente2 sottoposto alla misura; (ii) 20 casi di quattordicenni destinatari del divieto (di cui 5 stranieri); (iii) 59 casi di quindicenni (di cui 9 stranieri); (iv) 97 casi di sedicenni (di cui 18 stranieri).Inoltre, diversamente dalle altre tipologie di divieto di accesso, questa misura sembra configurarsi come un vero e proprio “Daspo di gruppo”, essendo numerosi i casi di provvedimenti emanati, nello stesso luogo e giorno, a danno di una pluralità di soggetti.Si tratta di dati che destano non poche preoccupazioni per una serie differenziata di motivi.

In primo luogo, quest’importante utilizzo del Daspo “dai locali pubblici” è sicuramente il frutto di una disciplina che, in particolare dopo il d.l. n.130/2020, lascia ampio spazio a formule generiche, che ampliano pericolosamente i poteri discrezionali del questore. Fossimo in materia penale, potremmo appellarci alla violazione dei principi di tassatività e determinatezza ma l’amministrativizzazione del diritto penale serve anche ad eludere tali “ostacoli”. Infatti se ci domandiamo come tali soggetti possono essere incorsi in questa tipologia di Daspo ed in cosa essa consista, otteniamo dei risultati stupefacenti. Basti pensare che questo divieto di accesso può essere erogato per il solo fatto di essere stati denunciati, negli ultimi 3 anni, per reati commessi in occasione di “gravi disordini” avvenuti nei locali pubblici o, addirittura, nelle “immediate vicinanze” degli stessi, previa valutazione della pericolosità della condotta da parte del questore. Inoltre, il Daspo comporta un divieto di accesso (fino a 2 anni) da una serie di locali pubblici, che potranno essere individuati sulla base del luogo in cui sono stati commessi i reati o, addirittura, sulla base delle “persone alle quali l’interessato si associa”. Disposizione, quest’ultima di così difficile interpretazione, da aver spinto lo stesso Servizio Studi della Camera dei Deputati ad evidenziare la necessità di dover specificare meglio l’oscuro concetto di “associazione”, posto che la norma non fa riferimento ai reati associativi (p.4). Ma le formule generiche non sono finite, infatti, al divieto di accesso, in tale tipologia di Daspo, si accompagna sempre anche il “divieto di stazionamento” nelle “immediate vicinanze” dei locali cui è interdetta l’entrata. Un concetto di “vicinanza” che non appare un riferimento spaziale adeguatamente determinabile, con tutto ciò che ne deriva rispetto alla possibilità per l’individuo di poter valutare le conseguenze delle proprie condotte. Peraltro, nel caso di violazione di tali divieto di accesso e di stazionamento le conseguenze sono tutt’altro che esigue: reclusione fino a 2 anni e multa fino a 20.000 euro. Pene draconiane che rischiano di condannare migliaia di giovanissimi ad una vera e propria spirale di criminalizzazione secondaria, con un chiaro effetto criminogeno.

Insomma, alcuni importanti e complessi fenomeni sociali, come quelli legati alla violenza giovanile (in crescita in seguito alla pandemia) sono affrontati con questi pericolosi strumenti vessatori, che hanno come unico effetto quello di allontanare i giovani “problematici” o presunti tali dai luoghi di aggregazione, favorendone i processi di stigmatizzazione. Tale aspetto risulta ancor più gravoso nel caso in cui ad essere colpiti da queste misure siano gli adolescenti. Il Daspo “dai locali pubblici” è stato applicato a centinaia di quattordicenni, quindicenni, sedicenni. Ragazzi che sono, dunque, nelle prime fasi di quella socializzazione extrafamiliare che rischia di essere compromessa dall’applicazione di una misura così gravosa. Bisognerà, dunque, indagare i costi sociali di tali provvedimenti, che potrebbero portare a delle conseguenze nefaste per migliaia di giovani.

I destinatari dell’ordine di allontanamento: senzatetto, etilisti, venditori ambulanti, parcheggiatori abusivi e sex worker

Il Daspo urbano, nella forma maggiormente applicata nella prassi dell’ordine di allontanamento, si sostanzia in un’inedita modalità di controllo della mobilità urbana di quei soggetti che già vivono ai margini delle nostre metropoli.

In particolare, l’idealtipo di “daspato” italiano è un uomo, di età compresa tra i 50-59 anni, che riceve il mini-Daspo per aver, nella maggior parte dei casi, impedito l’accessibilità di alcuni particolari luoghi (nei fatti, i senzatetto) o in quanto, in tali zone, è stato colto in stato di ubriachezza. Tale elemento si può ricostruire indirettamente dai dati riguardanti gli ordini di allontanamento emessi durante il periodo del lockdown (10 marzo al 18 maggio 2020): la percentuale di cittadini italiani destinatari delle misure durante tale arco temporale (39%) si è mantenuta stabile rispetto a quella presente nei dati generali analizzati (40%). Ciò dovrebbe implicare che le condotte realizzate dai soggetti italiani siano quelle che non hanno risentito del peculiare periodo di quarantena, che ha -invece- visto una naturale riduzione di altre fattispecie (attività di commercio e di parcheggiatore abusivo).

L’idealtipo di “daspato” straniero è uomo, mediamente più giovane rispetto all’italiano destinatario degli ordini di allontanamento. Infatti, la fascia d’età più colpita per gli stranieri è quella compresa tra i 30-34 anni. Per i cittadini della Romania valgono considerazioni simili a quelle fatte per gli italiani: sono stati colpiti dalle misure senzatetto ed etilisti, non a caso la percentuale di rumeni daspati durante il “lockdown totale” addirittura cresce (16%) rispetto al periodo generale (13%). Situazione completamente diversa è quella che interessa i cittadini del Bangladesh che, nel periodo complessivo analizzato, costituiscono il 3° gruppo per provvedimenti ricevuti (7%) e che, durante il lockdown, scalano al 7° posto (con un 2%), evidenziando come fossero destinatari dell’ordine di allontanamento principalmente per aver esercitato attività di commercio abusivo, fattispecie che difficilmente può essersi realizzate durante la “quarantena”.

Le donne rappresentano, invece, il 14% di tutti i destinatari dei provvedimenti. Sono, rispettivamente, le rumene, italiane, bosniache, bulgare e nigeriane ad essere maggiormente destinatarie dell’ordine di allontanamento. Una spiegazione di tale dato può essere ritrovata nel fatto che il decreto Minniti, prevendo l’emanazione del mini-Daspo per chi commette atti contrari alla “pubblica decenza” (art.726 c.p.), abbia dato nuovo vigore alla criminalizzazione dell’attività di meretricio con un salto indietro di ben 30 anni: ossia alla legge n.1423/1956, pre-riforma dell’88, che vedeva una “pericolosità” a matrice chiaramente etica, con la possibilità di applicare una misura di prevenzione nei riguardi dei soggetti “abitualmente dediti allo svolgimento di attività contrarie alla morale pubblica o al buon costume”. Nel 2017 ci si è spinti anche oltre, prevedendo in tali casi una vera e propria presunzione di pericolosità.

Infatti, non solo le sex worker ma anche tutti gli altri destinatari dell’ordine di allontanamento, oltre ad essere criminologicamente determinati dallo stesso art.9 del d.l. n.14/2017 (senzatetto, venditori ambulanti, parcheggiatori abusivi, etilisti), appaiono appartenenti a delle “classi” considerate ontologicamente “pericolose”. La presenza di una pericolosità in re ipsa sembra essere confermata da un importante dato normativo: l’ordine di allontanamento di 48h, pur essendo definito una misura di prevenzione “atipica”, prescinde da una valutazione in concreto della pericolosità della condotta per la sicurezza pubblica. Ciò evidenzia che il soggetto, quando pone in essere, in specifici luoghi, determinati comportamenti (impedimento alla fruizione di spazi; ubriachezza; atti contrari alla pubblica decenza; attività di commercio abusivo o di parcheggiatore abusivo), sia considerato dall’ordinamento come, di per sé, un “pericolo” per il mantenimento del “decoro” e della sicurezza urbana. Da qui l’esigenza di “allontanarlo” dal luogo in cui tale condotta è stata attuata, con l’avvertimento che la reiterazione della stessa può dar luogo ad un divieto di accesso fino ad un anno e che, la violazione di quest’ultimo, può portare all’arresto. Insomma, si tratta di una spirale punitiva che agisce con un sistema a scalare: dalla logica della “dislocazione” temporanea (mini-Daspo), si passa a quella dell’allontanamento più duraturo (Daspo “semplice”), con la perenne minaccia dell’uso dello strumento penalistico (in concreto quasi mai attuata). Peraltro l’ordine di allontanamento si configura come una vera e propria misura “ingiustiziabile” e mai intaccabile nella sua efficacia, in quanto anche se giungesse davanti ad un giudice avrebbe già esaurito il suo effetto (Riva e Altri, 2017). Sono i paradossi dell’amministrativizzazione. Non a caso, si contano sulle dita di una mano i ricorsi contro queste misure. Emblematica è una pronuncia del Tar Lombardia con cui si è “eroicamente” annullato -per difetto di motivazione- un ordine di allontanamento emesso dalla polizia locale di Pavia nei confronti di un medicante, reo di aver “impedito” la fruizione di un marciapiede mentre chiedeva l’elemosina (sentenza n.2360/2019). Sentenze che rappresentano una rarità anche per le concrete difficoltà dei destinatari di quei provvedimenti ad accedere ad una tutela giurisdizionale. Il sempreverde Ovidio direbbe “curia pauperibus clausa est”.

Quindi un primo effetto dell’ordine di allontanamento è quello di acuire i processi di marginalizzazione, dislocando temporaneamente gli “indecorosi” al di fuori dai centri storici delle nostre città e rendendoli destinatari, in maniera compulsiva, di misure vessatorie. In questo modo si racimolano “consensi” tra i cittadini “perbene”, che all’interno dei comitati locali per il “decoro” molto spesso sono parte attiva dei meccanismi di “sterilizzazione” del territorio. Non a caso, il decreto Minniti ha previsto una riedizione in salsa democratica delle vecchie “ronde”, consentendo il coinvolgimento nella gestione della sicurezza cittadina delle “reti territoriali di volontari per la tutela dell’arredo urbano” (art.5).

Proprio il coinvolgimento dei cittadini è parte di ciò che il d.l. n.14/2017 definisce “sicurezza integrata” (artt.1-3), ossia la creazione -come evidenzia la stessa Relazione illustrativa del decreto- “di uno spazio giuridico orizzontale” in cui interagiscono soggetti diversi, con strumenti e legittimazioni distinte (tra cui, ovviamente, anche sindaci; questori; prefetti), “per garantire più elevati livelli di sicurezza”, laddove quest’ultima “non è più solo identificabile con la prevenzione e repressione dei reati” ma è intesa come attività volta al perseguimento di fattori di “prevenzione situazionale”. Infatti -continua la Relazione illustrativa- nelle città metropolitane emerge sempre più una “condizione percepita di insicurezza e di disagio della popolazione, che spesso deriva da comportamenti o da situazioni ambientali, di natura non necessariamente o evidentemente criminale, per le quali si impongono iniziative che non attengano esclusivamente alle attività di tutela dell’integrità delle persone e dei patrimoni, cui sono preposte in via esclusiva le competenze statuali in materia di ordine pubblico” (p.2).

Come lucidamente evidenzia Tamar Pitch nel suo ultimo e prezioso libro, dall’ordine pubblico (la cui gestione è di competenza esclusiva dello Stato) si passa ad una “sicurezza urbana” con responsabilità e poteri decentrati, di cui sono beneficiari i cittadini. Ciò comporta una ulteriore e pericolosa conseguenza: “il conflitto intorno a ciò che si configurava come ordine pubblico era un conflitto esplicitamente politico, che prendeva di mira, più o meno consapevolmente, la concezione dominante dell’ordine sociale. Ma quando l’ordine pubblico viene occultato dietro al richiamo alla sicurezza di ciascuno/a, ciò che viene occultato è precisamente il rimando agli assetti di potere, ciò che ne rende più difficile la contestazione”. (Tamar Pitch, 2022, pp.18-19)

A riguardo, non si può non evidenziare come la “sicurezza urbana”, il dispositivo del “decoro”, la stessa misura del Daspo urbano siano funzionali ad una determinata idea di città. Su questo il (brutto) esempio di Roma ci può servire a comprendere meglio quali “assetti di potere” si celino dietro queste politiche. Infatti, nel 2019, la giunta capitolina decide di riscrivere completamente il Regolamento di polizia urbana, alla luce dei nuovi strumenti messi a disposizione proprio dal decreto Minniti. L’ordine di allontanamento di 48h viene -illegittimamente- previsto per sanzionare una pluralità di condotte, ulteriori rispetto a quelle censurate dalla normativa nazionale. Addirittura si arriva a prevedere il divieto di sedersi sulle scalinate dei monumenti, pena l’irrogazione del mini-Daspo. Nei fatti, è la scalinata di Trinità dei Monti ad essere particolarmente attenzionata dai vigili urbani della Capitale, che procedono ad irrogare sanzioni pecuniarie ed ordini di allontanamento nei confronti di chiunque osi sedersi sugli scalini. Ecco, allora, che l’ordine di allontanamento diviene strumento per sanzionare dei comportamenti che potrebbero mettere in campo anche i sedicenti cittadini “perbene”, con un mini-Daspo utilizzato, nel caso di specie, contro quei turisti “low cost”, rei di aver consumato del cibo sulle scalinate di un monumento, non potendosi magari permettere di pagare il salato conto di un ristorante del centro di Roma. Non a caso, proprio la scalinata di Trinità dei Monti era stata ristrutturata nel settembre del 2016 “grazie” ad una donazione di ben 1,5 milioni di euro da parte della maison di alta gioielleria, Bulgari.

Un mecenatismo privato pagato a caro prezzo, visto che subito dopo la ristrutturazione, la suddetta maison ha cominciato a lamentarsi del fatto che la scalinata fosse ritornata ad essere un “suk arabo” (sic!), richiedendo l’istallazione di barriere per impedirne la fruizione e appellandosi alla necessità di un “turismo di qualità e non di quantità”. Alla fine, sulle scalinate di Trinità dei Monti non sono arrivate le lastre in plexiglass ma è giunto l’ordine di allontanamento, a soddisfare le pretese del buon mecenate. Ed eccoci arrivato all’oggi, in cui i “comuni mortali” non possono più permettersi di sedersi su quegli scalini mentre l’intera scalinata viene “affittata” per lussureggianti sfilate di moda. Sarà pure il segreto di pulcinella ma il caso romano davvero ben palesa il volto più sincero della “sicurezza urbana” e del dispositivo del “decoro”, ossia l’essere brutalmente funzionali ad accelerare i processi di privatizzazione dello spazio pubblico; di museificazione dei centri storici; di gentrificazione, legandosi a doppio filo con le trasformazioni della città neoliberista. E il Daspo urbano è, ovviamente, un utile servo rispetto a tutto ciò.

Mike Davis, nel descrive la Los Angeles degli anni ’90, narrava della creazione di “città fortezze”, brutalmente divise in “cellule fortificate” della società benestante e “luoghi del terrore” dove la polizia combatte i poveri criminalizzati, traducendosi la difesa dei livelli di vita di maggior lusso nella continua repressione dello spazio e del movimento dei soggetti indesiderabili (M. Davis, 1993). Un’immagine che sarà, presto, in grado di descrivere anche le nostre “decorose” e frammentate città.

Bibliografia

Curi Francesca, “La fretta, che l’onestade ad ogni atto dismaga” in “Cassazione Penale” (Rivista), fasc.5, 2007.

Mike Davis (1993), “La città di quarzo. Indagine sul futuro di Los Angeles”, edizione “Manifestolibri”, Roma.

De Giorgi Alessandro (2000), “Zero Tolleranza. Strategie e pratiche della società di controllo”, edizioni “Derive Approdi”, Roma.

Ferrajoli Luigi (2000), “Diritto e Ragione. Teoria del garantismo penale”, Laterza, 2° edizione, Bari.

Pitch Tamar (2013), “Contro il decoro. L’uso politico della pubblica decenza”, Laterza, Bari.

Pitch Tamar (2022), “Il malinteso della vittima. Una lettura femminista della cultura punitiva”, Edizioni Gruppo Abele

Ruga Riva Carlo, Cornelli Roberto, Squazzoni Alessandro, Rondini Paolo e Biscotti Barbara (2017) “La sicurezza urbana ed i suoi custodi”, in “Diritto Penale Contemporaneo”, Rivista, n.4.

Wacquant Loic (2006), “Punire i poveri: il nuovo governo dell’insicurezza sociale”, edizioni “Derive Approdi”, Manocalzati (AV).

Note

1Tre diverse istanze di accesso civico generalizzato sono state rivolte al Ministero dell’Interno, corredate da apposito data model. In particolare: (i) la prima istanza faceva riferimento al periodo compreso tra il 20 febbraio 2017 (data di entrata in vigore del d.l. n.14/2017) e il 31 luglio 2019; (ii) la seconda al periodo compreso tra il 1° agosto 2019 ed il 30 settembre 2020; (iii) la terza al periodo compreso tra il 1° ottobre 2020 ed il 1° luglio 2022. Il Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero rispondeva alle suddette richieste, condividendo dei documenti parzialmente corrispondenti al data model da noi presentato e corredato da note tecniche, in cui si precisava come i dati inviati fossero quelli censiti nel Sistema d’Indagine (SDI).

2 L’art.13 bis, c. 3, del d.l. n.14/2017 espressamente prevede che il Daspo “dai locali pubblici” possa essere disposto nei confronti dei minori di anni diciotto ma che abbiano compiuto il quattordicesimo anno di età.

Per citare questo post:

Borlizzi F. (2022), Daspo urbano e governo delle città: riflessioni a margine di una ricerca empirica in Blog di Studi sulla questione criminale, al link: https://studiquestionecriminale.wordpress.com/?p=4989